Un service public à deux vitesses ? Le piège de l’État start-up

Quand le numérique crée de nouveaux laissés-pour-compte

Marie a 68 ans.

Elle réside dans un petit village normand.

Un matin, prise de douleurs thoraciques, elle voudrait joindre un médecin.

Malheureusement, le dernier praticien de la région a pris sa retraite depuis six mois et aucun professionnel de santé ne pense à s’installer dans son coin perdu.

Marie songe à se connecter à Internet pour essayer de prendre un rendez-vous sur Doctolib.

Elle essaie une fois, mais qu’a-t-elle fait de son identifiant? Et son adresse e-mail de récupération du mot de passe?

Bref, ce qui peut nous paraitre simple et quotidien est, pour elle, d’une complexité décourageante.

Elle abandonne.

Dans son isolement, elle se sent impuissante, dépassée par une technologie supposée lui simplifier la vie.

Marie vit un sentiment d’abandon face à une administration qui se digitalise à vitesse grand V est partagé par des millions de Français.

Ce dilemme illustre une question fondamentale : l’État peut-il s’inspirer du modèle des start-ups et des licornes pour innover et moderniser ses services publics tout en restant fidèle aux principes du service public (égalité, continuité, adaptabilité)?

L’État doit-il être réactif, agile, et innovant comme une start-up, ou bien sa mission est-elle plus large et donc, plus contraignante ?

Le modèle de l’« État start-up » présenté dans un ouvrage de Yann Algan et Thomas Cazenave soulève plusieurs problématiques.

• D’un côté, il vante les bénéfices de l’innovation et de la digitalisation pour améliorer l’efficacité des services publics.
• De l’autre, ces réformes peuvent aggraver les fractures sociales et territoriales, éloignant davantage ceux qui peinent déjà à s’adapter à la technologie.

La modernisation, oui, mais à quel prix ?

L’État peut-il réellement fonctionner comme une licorne, ces entreprises technologiques évaluées à plus d’1 Md€, ou doit-il intégrer des impératifs plus larges qui le distinguent fondamentalement du secteur privé ?

Les lois du service public évoquées plus haut et notamment le principe d’égalité d’accès, en font un acteur singulier qui doit faire preuve de discernement dans sa transformation.

Dans cet article, nous allons examiner les questions que soulève l’adoption des méthodes des licornes par l’État et les mettre en relation avec un colloque que le Conseil d’Etat a consacré au dernier kilomètre des politiques publiques.Cet article explore les limites et enjeux éthiques de l’approche « État start-up », en analysant comment l’État peut concilier innovation numérique, égalité d’accès et responsabilité démocratique, tout en évitant de creuser les fractures sociales et territoriales.

Nous explorerons d’abord les limites fondamentales du modèle « État start-up », en soulignant les tensions entre égalité de service et personnalisation, ainsi que la temporalité propre à l’action publique. Nous verrons que ces contraintes empêchent une transposition directe des pratiques de start-ups.

Ensuite (II), nous aborderons les enjeux éthiques et démocratiques de l’État numérique, en analysant les défis posés par l’utilisation massive des données personnelles et la responsabilité algorithmique. L

Enfin (III), nous envisagerons les pistes proposées par le Conseil d’État pour construire un modèle d’ »État plateforme » responsable. Cette formule doit permettre de concilier innovation et responsabilité. Le but étant de moderniser les services publics tout en respectant les principes républicains de continuité, d’égalité et d’universalité.

I. Les limites fondamentales de l’approche « État start-up »

L’« État start-up » est un concept séduisant. Il suggère un État agile, innovant, capable de s’adapter rapidement aux besoins des citoyens, tout en réduisant la bureaucratie grâce à l’utilisation de la technologie.

Cette vision idéaliste se heurte toutefois à plusieurs obstacles, qui découlent directement des responsabilités propres à l’État.

Contrairement aux entreprises privées qui peuvent se concentrer sur leurs seuls clients, l’État a une obligation d’universalité et d’égalité: il doit s’adresser à tous.

Les principes d’Universalité et d’Égalité structurent son fonctionnement et peuvent créent des tensions lorsque des pratiques issues du secteur privé sont transposées dans le domaine public.

1. Le principe d’égalité face au service public menacé

Le premier frein à l’adoption du modèle « start-up » par l’État est l’enjeu de l’égalité.

En France, l’État a pour mission de garantir un accès égal à ses services. Cette règle peut cependant subir des atteintes, comme l’a reconnue la jurisprudence du Conseil d’Etat mais la règle est là.

Le Conseil d’État, dans son étude sur « le dernier kilomètre des politiques publiques », souligne les risques d’exclusion liés à la digitalisation accrue des services publics.

En effet, si certaines innovations améliorent l’efficacité, elles peuvent simultanément écarter les citoyens les moins à l’aise avec la technologie, comme Marie, dans notre exemple.

Cette réalité, souvent appelée « fracture numérique », touche des millions de Français : selon le Défenseur des droits, 13 millions de personnes sont en difficulté avec le numérique: 1 français sur 5!

Dans ces conditions, la puissance publique se trouve dans une situation où elle crée une rupture d’égalité « de fait ».

En ce sens l’administration prend le risque de rompre avec un des principes fondamentaux qui la régissent.

2. Le défi de l’universalité face à la personnalisation

Une autre règle fondamentale du service public est celle de l’Universalité: une entreprise peut séquencer son marché pour ne s’adresser qu’à ses clients. L’Etat doit s’adresser à tous, sans exception.

C’est sans doute une source de frustration pour les porteurs d’un modèle administratif plus moderne.

La personnalisation des services publics, à l’image des entreprises innovantes, permettrait une meilleure réactivité aux besoins individuels.

Cela risquerait cependant de créer une offre de services « à la carte », où certains citoyens recevraient un meilleur traitement que les autres.

Cette situation est difficilement compatible avec les valeurs républicaines d’égalité d’accès et de traitement du service public.

3. La temporalité de l’action publique vs l’agilité des start-ups

De façon plus large, l’État et les start-ups réside ne focntionnent pas sur la même temporalité.

Les start-ups sont conçues pour être rapides et réactives, « move fast and break things ». Elles peuvent changer rapidement de modèle ou d’offre de produits.

Ce modèle d’agilité, efficace dans le secteur privé, entre en contradiction avec la stabilité et la continuité que l’État doit garantir à ses citoyens.

Le Conseil d’État, dans son rapport, insiste sur la nécessité de « se donner le temps de l’action publique ». Les réformes publiques, contrairement aux innovations des start-ups, ne peuvent pas être lancées dans la précipitation.

L’État doit prendre en compte les implications sociales, territoriales et économiques de ses décisions à long terme.

Cela inclut la mise en place de dispositifs d’accompagnement et de formation, en particulier pour les publics les plus vulnérables. Cela inclut aussi la prise en considération d’une multitude d’effets liés à la diversité des situations individuelles.

Là où une entreprise répond au besoin – ciblé – de ses clients, l’Etat doit intégrer les considérations de plusieurs millions de personnes vivant dans des espaces très différents.

L’agilité n’est donc pas toujours compatible avec les processus de l’action publique, qui exigent plus de planification et de prudence.

Ces trois limites fondamentales démontrent que, bien que l’approche « État start-up » puisse apporter des solutions aux défis de la modernisation, elle ne peut être adoptée sans prendre en compte les spécificités et les responsabilités propres à l’État.

À l’inverse des start-ups, l’État ne peut se permettre de cibler uniquement certains segments de la population ou d’adopter des pratiques qui risquent de creuser les inégalités. C’est dans cette tension entre innovation et responsabilité que réside l’un des principaux défis de la modernisation des services publics.

II. Les enjeux éthiques et démocratiques de l’État numérique

À mesure que l’État s’inspire des méthodes des start-ups et adopte de plus en plus de technologies numériques, il se trouve confronté à de nouveaux défis. Ces technologies, bien qu’elles apportent une modernisation bienvenue, posent des questions éthiques et démocratiques majeures.

Contrairement au secteur privé, l’État doit rendre des comptes non seulement en termes de performance et d’efficacité, mais aussi intégrer des problématiques spécifiques comme les libertés individuelles et la transparence de l’action publique.

Le passage à un État numérique doit donc prendre en considération ces dimensions spécifiques qui fondent sa légitimité.

1. La protection des données personnelles : un impératif de confiance

Les start-ups fonctionnent sur un modèle de collecte et d’exploitation des données.

Ce sont elles qui permettent d’améliorer les services, de personnaliser les offres et d’optimiser l’efficacité des opérations.

Lorsqu’il s’agit de l’État, cette collecte d’informations personnelles soulève des enjeux cruciaux en matière de respect de la vie privée et de protection des libertés individuelles.

Les services de l’Etat détiennent déjà des informations extrêmement sensibles sur ses citoyens : données de santé, données fiscales, historiques de démarches administratives, etc.

Toute fuite, mauvaise utilisation ou exploitation excessive de ces données pourrait porter gravement atteinte à la confiance des citoyens dans leurs institutions publiques.

Les dérives potentielles sont nombreuses : surveillance de masse, discrimination algorithmique, ou encore utilisation des données à des fins de manipulation.

Hisgtoriquement, la préservation des libertés s’est faire dans un contexte de menace de la part de la puissance publique. Aujourd’hui, cette liberté s’exprime aussi dans le champ numérique et il y a donc un enjeu à ce que la puissance publique soit en capacité à réguler son action dans ce domaine.

Les citoyens attendent de l’État qu’il assure non seulement l’intégrité de leurs données personnelles, mais aussi qu’il mette en place des mécanismes transparents pour garantir que ces informations ne seront jamais utilisées contre eux.

La généralisation des outils numériques, s’ils ne sont pas encadrés par des règles strictes, peut se transformer en menace pour les libertés publiques, et non en amélioration des services.

2. La responsabilité algorithmique : une obligation de transparence

L’utilisation croissante d’algorithmes par l’État pour automatiser certaines décisions ou processus administratifs, inspirée des pratiques des start-ups, pose un autre enjeu majeur : celui de la responsabilité algorithmique.

Contrairement au secteur privé, où les algorithmes peuvent opérer dans une relative opacité, l’État a une obligation de transparence vis-à-vis de ses citoyens.

Les algorithmes sont de plus en plus utilisés pour allouer des services publics, déterminer l’éligibilité à certaines aides sociales ou encore optimiser la gestion des ressources publiques.

Cependant, ces outils ne sont pas neutres. Ils sont conçus par des humains, à partir de données humaines, et sont donc susceptibles de reproduire des biais, voire de les amplifier.

Dans le privé ces biais peuvent passer inaperçus, mais peuvent avoir des conséquences désastreuses à l’échelle d’une population: exclusion de certains publics, discrimination involontaire, décisions injustifiées ou totalement illégales.

Dans ce contexte, l’État doit non seulement garantir que les algorithmes qu’il utilise sont équitables, mais aussi rendre leurs décisions explicables et compréhensibles pour tous.

Le Conseil d’État, dans son étude, met en garde contre l’opacité des décisions automatisées, soulignant l’importance de la transparence algorithmique pour préserver la confiance des citoyens dans l’action publique.

Contrairement aux start-ups, qui peuvent se permettre une certaine opacité pour protéger leurs secrets commerciaux, l’État a l’obligation de justifier chaque décision prise à l’aide d’algorithmes.

3. Le risque de fragmentation démocratique

Enfin, le passage à un État numérique risque de fragmenter la société d’un point de vue démocratique. Cette situation est paradoxal puisque la promesse qu’il portait était de rapprocher l’administration des citoyens

L’accès aux services publics numériques n’est pas égalitaire : comme l’a montré le cas de Marie, de nombreux citoyens – particulièrement les personnes âgées, les habitants des zones rurales ou les personnes en situation de précarité – sont laissés pour compte par la digitalisation accélérée.

Cette fragmentation menace directement le principe d’égalité républicaine.

En outre, la technologie tend à éloigner les citoyens des centres de décision. Si l’automatisation facilite l’efficacité administrative, elle peut aussi réduire les interactions humaines entre l’État et ses citoyens.

Les citoyens pourraient se sentir dépossédés de leur droit de regard sur les décisions publiques, créant ainsi une distance dangereuse entre l’administration et la société civile.

Cela soulève la question de la responsabilité démocratique de l’État : comment maintenir une gouvernance inclusive dans un monde de plus en plus numérique ?

Ces enjeux éthiques et démocratiques montrent que la transformation numérique de l’État ne peut se faire sans un cadre réglementaire strict et sans des garde-fous solides pour protéger les droits des citoyens.

Contrairement aux start-ups, dont l’objectif est avant tout la performance économique, l’État doit veiller à ce que l’innovation n’entrave pas la justice sociale, la transparence la légalité et l’égalité.

La question n’est pas seulement technique: le passage à un État numérique soulève des défis fondamentaux pour la démocratie.

III. Vers un nouveau modèle : l’État plateforme responsable

Face aux défis posés par l’adoption des méthodes des start-ups, l’État ne peut se contenter de simplement calquer leur approche.

Pour moderniser ses services tout en respectant ses obligations d’égalité, d’universalité et de transparence, il est nécessaire de concevoir un modèle adapté : celui d’un « État plateforme responsable ».

Ce modèle propose de concilier l’agilité et l’innovation avec la mission essentielle de service public, en s’appuyant sur les avancées numériques sans sacrifier les valeurs républicaines.

Voici les axes principaux pour un tel projet, fondé sur les recommandations du Conseil d’État.

1. Assurer l’accès de tous aux services publics : une approche multicanal

Le modèle de l’« État plateforme » doit avant tout garantir que tous les citoyens puissent accéder aux services publics, qu’ils soient familiers ou non avec les technologies numériques.

Le Conseil d’État, dans son étude sur le « dernier kilomètre des politiques publiques », recommande de ne pas opposer la digitalisation à la présence humaine.

L’accessibilité doit rester le maître-mot : l’État doit maintenir plusieurs canaux pour ses services publics – en ligne, par téléphone, et en personne – afin de ne laisser personne de côté.

Dans ce contexte, des solutions comme les maisons France Services doivent être développées. Ces espaces regroupent plusieurs services administratifs en un seul point, accessible physiquement par les citoyens, notamment ceux éloignés des nouvelles technologies ou vivant dans des zones rurales. De plus, l’État doit investir dans des dispositifs complémentaires, tels que des bus itinérants ou des points d’accueil dans les quartiers prioritaires, pour aller au-devant des besoins de la population.

Cette approche multicanal permet de garantir que les citoyens qui préfèrent rencontrer leurs interlocuteurs ou qui ne peuvent pas utiliser les services numériques, ne soient pas marginalisés. Le « dernier kilomètre » de l’action publique doit ainsi inclure une approche humaine et physique pour maintenir le lien entre l’État et ses administrés.

2. Accompagner le plus en amont possible les publics fragiles et éloignés

L’un des défis essentiels de la transformation numérique de l’État est de ne pas oublier les publics les plus vulnérables, qui sont souvent ceux qui ont le plus besoin des services publics. Le Conseil d’État insiste sur la nécessité d’un accompagnement précoce pour les personnes en difficulté avec l’administration, qu’il s’agisse de citoyens en situation de précarité, de personnes âgées ou d’entreprises fragiles.

Ce soutien personnalisé, inspiré de l’agilité des start-ups mais adapté aux besoins spécifiques de l’action publique, pourrait se concrétiser par la généralisation d’initiatives comme les entretiens giratoires, déjà utilisés dans certaines administrations (comme les CAF) pour identifier rapidement les besoins des personnes en difficulté.

De tels dispositifs permettent une approche proactive, où l’administration va directement vers les citoyens en difficulté pour leur offrir l’aide nécessaire.

Cela suppose aussi de former les agents publics à identifier ces publics fragiles et à les accompagner de manière efficace, avec une approche plus humaine et pragmatique. L’État doit être capable de s’adapter aux situations particulières, en offrant des solutions sur mesure pour ne laisser personne sur le côté.

3. Développer le « aller vers » : l’État proactif

Pour garantir l’inclusivité des politiques publiques, l’État doit devenir plus proactif dans sa manière d’interagir avec les citoyens. Le Conseil d’État suggère de réinvestir les espaces de vie des habitants, notamment dans les quartiers défavorisés ou les zones rurales, en créant des points d’accueil ou en déployant des équipes mobiles.

Ce modèle d’État proactif, qu’on pourrait qualifier de « modèle de proximité », se fonde sur l’idée que l’administration ne doit plus attendre que les citoyens viennent à elle, mais qu’elle doit aller à leur rencontre. Cela permet non seulement de rendre les services publics plus accessibles, mais aussi de rétablir une forme de confiance entre l’État et ses citoyens, une confiance qui s’est parfois érodée à mesure que l’administration s’est numérisée et éloignée des réalités locales.

4. Associer les citoyens et les agents de terrain à la construction de l’action publique

L’un des principaux apports de la culture start-up est l’importance donnée à l’utilisateur final dans la conception des services. L’État peut s’inspirer de cette approche en impliquant davantage les citoyens et les agents de terrain dans la définition et l’évaluation des politiques publiques.

Le Conseil d’État propose d’aller au-delà des simples consultations, en créant des dispositifs de participation active, comme des jurys citoyens ou des comités locaux d’usagers, pour mieux concevoir et adapter les réformes aux réalités du terrain.

Les agents de terrain, souvent en contact direct avec les citoyens, ont un rôle central dans cette démarche.

Ils connaissent les réalités locales et doivent être écoutés, impliqués et formés pour contribuer efficacement à l’amélioration des services publics. L’inclusion de ces acteurs est essentielle pour une action publique qui réponde véritablement aux besoins des citoyens.

5. Une culture de l’expérimentation et de l’évaluation continue

Enfin, pour concilier innovation et responsabilité, l’État doit adopter une culture d’expérimentation contrôlée, inspirée des start-ups, mais adaptée aux exigences du service public.

Cela signifie que les réformes doivent être testées à petite échelle avant d’être généralisées, avec un suivi rigoureux de leurs impacts sociaux et économiques.

L’État doit aussi mettre en place des mécanismes d’évaluation continue pour s’assurer que les politiques publiques apportent une réelle valeur ajoutée aux citoyens. Ces évaluations doivent être menées en collaboration avec les usagers finaux, pour que leur retour d’expérience puisse nourrir l’amélioration des services.

Ce modèle, mis en place au sein d’Amazon, est porteur de sens pour l’action publique.

En outre, le recours à l’expérimentation permet d’adapter les politiques aux réalités locales, tout en maintenant un cadre de responsabilité et de transparence.

Conclusion : Un modèle d’État moderne et inclusif

L’adoption des méthodes agiles et innovantes des start-ups peut offrir à l’État une opportunité unique de moderniser ses services et de répondre aux attentes des citoyens du XXIe siècle. Toutefois, cette transformation numérique ne doit pas se faire au détriment des principes fondamentaux d’égalité, d’universalité et de transparence qui sous-tendent le service public.

Le modèle de l’« État plateforme responsable », tel qu’esquissé par le Conseil d’État, propose une voie médiane entre l’innovation technologique et la responsabilité démocratique. En combinant digitalisation et accessibilité multicanal, accompagnement des publics fragiles et culture de l’expérimentation, l’État peut moderniser son fonctionnement tout en garantissant l’équité et la protection des droits de tous ses citoyens.

C’est en adoptant cette approche que l’État pourra retrouver la confiance des citoyens et redonner tout son sens à la notion de service public. Parce qu’au-delà des outils numériques, il s’agit bien de réinventer le lien entre l’État et les citoyens, en bâtissant un modèle qui soit à la fois performant, inclusif et respectueux des valeurs républicaines.